Descripción de los modelos de Descentralización Fiscal
En esta sección se elaboran los lineamientos de una propuesta para mejorar la Ley de Descentralización Fiscal (LDF). Para ello describiremos en la siguiente sección los modelos de descentralización fiscal existentes.
Transferencias presupuestales
Asignadas las competencias a cada gobierno regional, el financiamiento de los recursos necesarios para desempeñar las funciones se da mediante transferencias presupuestales.
De acuerdo con esto, la recaudación de los impuestos es centralizada, a cargo de la SUNAT, la cual se encarga de abonar lo recaudado a la cuenta única del Tesoro Público. Cada gobierno regional recibe lo que está establecido en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y en los Presupuestos Modificados (PIM).
Una de las ventajas de este sistema, es que en teoría cada gobierno regional recibe lo necesario para el desempeño de sus funciones, y por lo tanto no se generan desbalances horizontales. Otra de las ventajas es que los gobiernos regionales solo deben preocuparse de gastar bien y no de recaudar, lo cual podría ser eficaz en la primera etapa de un proceso de descentralización fiscal. Sin embargo, la principal desventaja de este sistema es que el monto de las transferencias es discrecional y está sujeto a permanente fricción política entre el gobierno central y los gobiernos regionales.
Coparticipación de los impuestos nacionales
Este sistema permite que un porcentaje de los impuestos nacionales se abonen periódicamente a un fondo regional de coparticipación tributaria, a partir del cual los ingresos se distribuyen entre cada unos de los gobiernos regionales. El diseño de un sistema de coparticipación requiere:
Definir los impuestos que se coparticipan
Establecer el porcentaje de coparticipación
Establecer las fórmulas para distribuir los ingresos coparticipados entre los gobiernos Regionales
Definir la periodicidad de las transferencias de los ingresos coparticipados
Establecer condiciones para transferir los recursos
Establecer si habrán o no restricciones para el uso de los recursos
Establecer si existirán incentivos al uso eficiente de los recursos o al esfuerzo fiscal.
Con relación a los impuestos que se coparticipan, idealmente todos los ingresos se deberían coparticipar con la finalidad de evitar fluctuaciones excesivas en el tamaño del fondo, las cuales ocurren cuando se coparticipan solo uno o pocos impuestos.
El sistema de coparticipación se puede utilizar de manera exclusiva para financiar íntegramente los presupuestos de los gobiernos regionales, pero también se puede utilizar en combinación con el sistema de transferencias presupuestales. En los casos en que el sistema de coparticipación se utilice como única fuente de financiamiento, el monto total del fondo debe ser equivalente al presupuesto total de los gobiernos regionales que se financia con transferencias. La división de dicho presupuesto entre en el total de ingresos tributarios nos permite obtener el porcentaje de coparticipación adecuado.
Una vez determinado el porcentaje de coparticipación el siguiente paso es establecer los mecanismos para dividir los recursos del fondo entre todos los gobiernos regionales. Existen varios mecanismos:
a. Prorrateo del fondo regional en función de una o más variables, por ejemplo población de cada departamento, algún índice de pobreza, o algún índice que mida el tamaño de la población beneficiada con los servicios públicos que se van a brindar.
b. División del fondo regional en dos o más sub-fondos, en el cada uno de los sub-fondos sirve para financiar un servicio público. Luego se aplica el prorrateo de cada sub-fondo utilizando como variable el tamaño de la población beneficiada con el servicio público que dicho sub-fondo financia.
El modelo de coparticipación mantiene todas las ventajas del sistema de transferencias presupuestales: No se generan desbalances horizontales y los gobiernos regionales solo deben preocuparse de gastar bien y no de recaudar. Además corrige la principal desventaja del sistema de transferencias presupuestales al eliminar la discrecionalidad y reducir, en consecuencia, la fricción política entre el gobierno central y los gobiernos regionales.
La asignación de los ingresos recaudados en cada región
La característica principal de este modelo de descentralización de ingresos fiscales es la de asignar a cada departamento los ingresos que se recaudan en dicho departamento. Aquí surge el primer inconveniente, debido a que la información de los ingresos solo está disponible según el domicilio fiscal de los contribuyentes y no según el lugar geográfico de producción, venta o consumo. Resuelto este problema mediante la construcción de un mapa tributario se procede a asignar y transferir a cada departamento o región la recaudación que le corresponde.
El sistema descrito líneas arriba es similar al de un modelo de coparticipación, en el que la variable para distribuir los ingresos que se coparticipar es el lugar geográfico de producción, venta o consumo.
El sistema debe prever un mecanismo de financiamiento de los gastos que no son descentralizables (que también pueden denominarse gastos comunes). Por lo general estos gastos son los que corresponden a las funciones de seguridad nacional (defensa e interior); pago de deuda pública interna y externa; funcionamiento de ministerios del poder ejecutivo, tales como economía y finanzas, relaciones exteriores; funcionamiento de organismos constitucionales autónomos; y, finalmente, funcionamiento del poder legislativo y poder judicial. Para ello un solo un porcentaje (α) de los impuestos que se recaudan en cada departamento se pueden coparticipar, dado que el porcentaje restante (β) debe servir para financiar estos gastos comunes. El valor de α y β dependerá del monto de los gastos comunes. El valor de β será mayor, y en consecuencia el de α menor.
La principal desventaja de este modelo es que crea desbalances horizontales: los departamentos o regiones más pobres serán deficitarios (sus necesidades superarán a sus capacidades) y los departamentos o regiones más ricas serán superavitarios (sus necesidades serán menores a sus capacidades). Para superar esta desventaja el modelo debe ser complementado con un mecanismo de transferencias compensatorias.
Existen dos mecanismos de compensación posibles:
El primero, es aquel en el que el gobierno nacional se reserva un porcentaje de la recaudación de cada departamento o región y lo utiliza para financiar a las regiones deficitarias.
El segundo, es aquel en el que las regiones superavitarias transfieren un porcentaje de su superávit a las regiones deficitarias. Este segundo mecanismo tiene, como es obvio, mayores dificultades políticas.
Creación o asignación de tributos regionales
Según este modelo se hace una división de los tributos en tributos nacionales y tributos regionales, de manera que los tributos nacionales sirven para financiar los gastos no descentralizables o gastos comunes, y los tributos regionales sirven para financiar las competencias regionales.
La principal dificultad de este modelo radica en identificar cuáles son los tributos cuya base tributaria sea regional. Los tributos cuya base regional se puede identificar con mayor facilidad son el IGV, el ISC y la recaudación del impuesto a la renta de las personas naturales. En el cambio el impuesto a la renta de las empresas tiene, por lo general, base tributaria nacional.
Por otro lado, este modelo solo puede ser aplicado en países en donde las capacidades institucionales regionales tienen un alto grado de desarrollo. Asimismo, en países en donde las desigualdades económicas regionales no sean extremas como en el caso del Perú.
Propuesta para mejorar la Ley de Descentralización Fiscal
De los modelos descritos en la sección anterior el modelo de transferencias presupuestales, es el actualmente vigente en nuestro país, aunque, cabe señalar que las transferencias del canon responden al modelo de coparticipación.
En el cuadro siguiente, podemos observar la importancia del presupuesto de los gobiernos regionales respecto de los ingresos tributarios nacionales. En los últimos 3 años el presupuesto de gasto de los gobiernos regionales ha estado en alrededor del 25% de los ingresos tributarios del gobierno central.
Obsérvese que el monto del presupuesto de gasto de los gobiernos regionales financiado con canon equivale solo al 2.8% de los ingresos tributarios.
¿Cuáles son las opciones para avanzar en el futuro en materia de descentralización fiscal?
La LDF señala que el ingreso a la segunda etapa requiere la conformación de regiones. Como se sabe el primer intento de conformación de regiones mediante referéndum fracasó y la siguiente convocatoria a referéndum sería recién en el año 2009.
Por otro lado, algunos gobiernos regionales están solicitando el ingreso a esta segunda etapa, sin cumplir con el requisito de conformación de regiones. Es decir que se asigne a cada Gobierno Regional los ingresos recaudados en su respectiva jurisdicción departamental. Como se ha demostrado en el capítulo 2, aún en el caso de asignar la totalidad de los ingresos recaudados en cada departamento al correspondiente gobierno regional, existirían desbalances horizontales significativos en los departamentos más pobres. Por ello, la propuesta de adelantar la segunda etapa contemplada en la LDF complicaría la viabilidad fiscal de dichos departamentos.
La otra opción es mantener por varios años el sistema de transferencias, pero ya se han señalado, líneas arriba, los inconvenientes de dicho modelo.
Vistas estas restricciones del modelo actualmente en funcionamiento y del modelo correspondiente a la segunda etapa de la LDF, una alternativa intermedia interesante es avanzar hacia el modelo de coparticipación de los impuestos nacionales, tomando en consideración las interesantes experiencias de Colombia y Bolivia.
¿Cómo se podría aplicar este modelo de coparticipación en nuestro país?
En primer lugar, se podría partir del actual monto global del presupuesto de gasto de los gobiernos regionales financiado con transferencias (con o sin canon). Este presupuesto con canon, como se ha visto, equivale al 25% de los ingresos tributarios nacionales, y sin canon, equivale al 22%. Es decir se aprobaría una Ley que establezca que el 25% de los ingresos tributarios nacionales servirían para financiar el presupuesto de los gobiernos regionales, a través de la conformación de un Fondo Presupuestal Regional.
Una parte de este fondo serviría para financiar los programas de salud y educación; otra parte serviría para financiar las inversiones, particularmente en infraestructura, y una tercera parte para financiar otros gastos corrientes. Los gobiernos regionales que reciben canon continuarían recibiéndolo, pero los gobiernos regionales que no reciben canon son los que participarían mayoritariamente del fondo para el financiamiento de inversiones.
Transferencias presupuestales
Asignadas las competencias a cada gobierno regional, el financiamiento de los recursos necesarios para desempeñar las funciones se da mediante transferencias presupuestales.
De acuerdo con esto, la recaudación de los impuestos es centralizada, a cargo de la SUNAT, la cual se encarga de abonar lo recaudado a la cuenta única del Tesoro Público. Cada gobierno regional recibe lo que está establecido en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y en los Presupuestos Modificados (PIM).
Una de las ventajas de este sistema, es que en teoría cada gobierno regional recibe lo necesario para el desempeño de sus funciones, y por lo tanto no se generan desbalances horizontales. Otra de las ventajas es que los gobiernos regionales solo deben preocuparse de gastar bien y no de recaudar, lo cual podría ser eficaz en la primera etapa de un proceso de descentralización fiscal. Sin embargo, la principal desventaja de este sistema es que el monto de las transferencias es discrecional y está sujeto a permanente fricción política entre el gobierno central y los gobiernos regionales.
Coparticipación de los impuestos nacionales
Este sistema permite que un porcentaje de los impuestos nacionales se abonen periódicamente a un fondo regional de coparticipación tributaria, a partir del cual los ingresos se distribuyen entre cada unos de los gobiernos regionales. El diseño de un sistema de coparticipación requiere:
Definir los impuestos que se coparticipan
Establecer el porcentaje de coparticipación
Establecer las fórmulas para distribuir los ingresos coparticipados entre los gobiernos Regionales
Definir la periodicidad de las transferencias de los ingresos coparticipados
Establecer condiciones para transferir los recursos
Establecer si habrán o no restricciones para el uso de los recursos
Establecer si existirán incentivos al uso eficiente de los recursos o al esfuerzo fiscal.
Con relación a los impuestos que se coparticipan, idealmente todos los ingresos se deberían coparticipar con la finalidad de evitar fluctuaciones excesivas en el tamaño del fondo, las cuales ocurren cuando se coparticipan solo uno o pocos impuestos.
El sistema de coparticipación se puede utilizar de manera exclusiva para financiar íntegramente los presupuestos de los gobiernos regionales, pero también se puede utilizar en combinación con el sistema de transferencias presupuestales. En los casos en que el sistema de coparticipación se utilice como única fuente de financiamiento, el monto total del fondo debe ser equivalente al presupuesto total de los gobiernos regionales que se financia con transferencias. La división de dicho presupuesto entre en el total de ingresos tributarios nos permite obtener el porcentaje de coparticipación adecuado.
Una vez determinado el porcentaje de coparticipación el siguiente paso es establecer los mecanismos para dividir los recursos del fondo entre todos los gobiernos regionales. Existen varios mecanismos:
a. Prorrateo del fondo regional en función de una o más variables, por ejemplo población de cada departamento, algún índice de pobreza, o algún índice que mida el tamaño de la población beneficiada con los servicios públicos que se van a brindar.
b. División del fondo regional en dos o más sub-fondos, en el cada uno de los sub-fondos sirve para financiar un servicio público. Luego se aplica el prorrateo de cada sub-fondo utilizando como variable el tamaño de la población beneficiada con el servicio público que dicho sub-fondo financia.
El modelo de coparticipación mantiene todas las ventajas del sistema de transferencias presupuestales: No se generan desbalances horizontales y los gobiernos regionales solo deben preocuparse de gastar bien y no de recaudar. Además corrige la principal desventaja del sistema de transferencias presupuestales al eliminar la discrecionalidad y reducir, en consecuencia, la fricción política entre el gobierno central y los gobiernos regionales.
La asignación de los ingresos recaudados en cada región
La característica principal de este modelo de descentralización de ingresos fiscales es la de asignar a cada departamento los ingresos que se recaudan en dicho departamento. Aquí surge el primer inconveniente, debido a que la información de los ingresos solo está disponible según el domicilio fiscal de los contribuyentes y no según el lugar geográfico de producción, venta o consumo. Resuelto este problema mediante la construcción de un mapa tributario se procede a asignar y transferir a cada departamento o región la recaudación que le corresponde.
El sistema descrito líneas arriba es similar al de un modelo de coparticipación, en el que la variable para distribuir los ingresos que se coparticipar es el lugar geográfico de producción, venta o consumo.
El sistema debe prever un mecanismo de financiamiento de los gastos que no son descentralizables (que también pueden denominarse gastos comunes). Por lo general estos gastos son los que corresponden a las funciones de seguridad nacional (defensa e interior); pago de deuda pública interna y externa; funcionamiento de ministerios del poder ejecutivo, tales como economía y finanzas, relaciones exteriores; funcionamiento de organismos constitucionales autónomos; y, finalmente, funcionamiento del poder legislativo y poder judicial. Para ello un solo un porcentaje (α) de los impuestos que se recaudan en cada departamento se pueden coparticipar, dado que el porcentaje restante (β) debe servir para financiar estos gastos comunes. El valor de α y β dependerá del monto de los gastos comunes. El valor de β será mayor, y en consecuencia el de α menor.
La principal desventaja de este modelo es que crea desbalances horizontales: los departamentos o regiones más pobres serán deficitarios (sus necesidades superarán a sus capacidades) y los departamentos o regiones más ricas serán superavitarios (sus necesidades serán menores a sus capacidades). Para superar esta desventaja el modelo debe ser complementado con un mecanismo de transferencias compensatorias.
Existen dos mecanismos de compensación posibles:
El primero, es aquel en el que el gobierno nacional se reserva un porcentaje de la recaudación de cada departamento o región y lo utiliza para financiar a las regiones deficitarias.
El segundo, es aquel en el que las regiones superavitarias transfieren un porcentaje de su superávit a las regiones deficitarias. Este segundo mecanismo tiene, como es obvio, mayores dificultades políticas.
Creación o asignación de tributos regionales
Según este modelo se hace una división de los tributos en tributos nacionales y tributos regionales, de manera que los tributos nacionales sirven para financiar los gastos no descentralizables o gastos comunes, y los tributos regionales sirven para financiar las competencias regionales.
La principal dificultad de este modelo radica en identificar cuáles son los tributos cuya base tributaria sea regional. Los tributos cuya base regional se puede identificar con mayor facilidad son el IGV, el ISC y la recaudación del impuesto a la renta de las personas naturales. En el cambio el impuesto a la renta de las empresas tiene, por lo general, base tributaria nacional.
Por otro lado, este modelo solo puede ser aplicado en países en donde las capacidades institucionales regionales tienen un alto grado de desarrollo. Asimismo, en países en donde las desigualdades económicas regionales no sean extremas como en el caso del Perú.
Propuesta para mejorar la Ley de Descentralización Fiscal
De los modelos descritos en la sección anterior el modelo de transferencias presupuestales, es el actualmente vigente en nuestro país, aunque, cabe señalar que las transferencias del canon responden al modelo de coparticipación.
En el cuadro siguiente, podemos observar la importancia del presupuesto de los gobiernos regionales respecto de los ingresos tributarios nacionales. En los últimos 3 años el presupuesto de gasto de los gobiernos regionales ha estado en alrededor del 25% de los ingresos tributarios del gobierno central.
Obsérvese que el monto del presupuesto de gasto de los gobiernos regionales financiado con canon equivale solo al 2.8% de los ingresos tributarios.
¿Cuáles son las opciones para avanzar en el futuro en materia de descentralización fiscal?
La LDF señala que el ingreso a la segunda etapa requiere la conformación de regiones. Como se sabe el primer intento de conformación de regiones mediante referéndum fracasó y la siguiente convocatoria a referéndum sería recién en el año 2009.
Por otro lado, algunos gobiernos regionales están solicitando el ingreso a esta segunda etapa, sin cumplir con el requisito de conformación de regiones. Es decir que se asigne a cada Gobierno Regional los ingresos recaudados en su respectiva jurisdicción departamental. Como se ha demostrado en el capítulo 2, aún en el caso de asignar la totalidad de los ingresos recaudados en cada departamento al correspondiente gobierno regional, existirían desbalances horizontales significativos en los departamentos más pobres. Por ello, la propuesta de adelantar la segunda etapa contemplada en la LDF complicaría la viabilidad fiscal de dichos departamentos.
La otra opción es mantener por varios años el sistema de transferencias, pero ya se han señalado, líneas arriba, los inconvenientes de dicho modelo.
Vistas estas restricciones del modelo actualmente en funcionamiento y del modelo correspondiente a la segunda etapa de la LDF, una alternativa intermedia interesante es avanzar hacia el modelo de coparticipación de los impuestos nacionales, tomando en consideración las interesantes experiencias de Colombia y Bolivia.
¿Cómo se podría aplicar este modelo de coparticipación en nuestro país?
En primer lugar, se podría partir del actual monto global del presupuesto de gasto de los gobiernos regionales financiado con transferencias (con o sin canon). Este presupuesto con canon, como se ha visto, equivale al 25% de los ingresos tributarios nacionales, y sin canon, equivale al 22%. Es decir se aprobaría una Ley que establezca que el 25% de los ingresos tributarios nacionales servirían para financiar el presupuesto de los gobiernos regionales, a través de la conformación de un Fondo Presupuestal Regional.
Una parte de este fondo serviría para financiar los programas de salud y educación; otra parte serviría para financiar las inversiones, particularmente en infraestructura, y una tercera parte para financiar otros gastos corrientes. Los gobiernos regionales que reciben canon continuarían recibiéndolo, pero los gobiernos regionales que no reciben canon son los que participarían mayoritariamente del fondo para el financiamiento de inversiones.
